刚结束不久的十八届三中全会犹如国家发展风向标，其中土地制度改革已经成为各方焦点话题之一。十八届三中全会公报中提到了“要加快构建新型农业经营体制”、“赋予农民更多财产权利”、“建立城乡统一的建设用地市场”等内容，但据了解，目前的农村集体所有土地每亩收益动辄有百万元之多，可农民所得的却非常少。在征地补偿相对偏低的情况下，杭州积极推行的留用地安置政策就成为一种非常有益的尝试，能保障被征地农民的长期收益，并取得了较好的成绩。

　　村民变“股民”，利用留用地建设了6大项目

　　村集体资产10年涨5.6倍

　　“我对现在的生活很满意！”说起现在的生活，三叉社区66岁的许文鑫满面笑容，“我们的生活保障很好，像端午、国庆、春节这样的节日，社区都发给我们每个人2000元的超市卡。去年，社区年底的分红也有2万多元。2011年，我生了场大病，医疗费花了30多万元，除去医疗保险报销之外，社区还给我报了20几万元。”

　　三叉社区前身是三叉村，位居杭州城东庆春门外，隶属杭州市江干区四季青街道，有住户1059户、4565人，66岁的许文鑫的幸福生活就是该社区股民的一个缩影。

　　那么该社区的民生保障为什么会这么好？经济实力为什么会这么强？它的强大的经济支撑究竟来自哪里？带着这些疑问，记者走访了该社区现任党委书记沈明刚。

　　据沈明刚介绍，三叉社区2002年5月撤村建居以来，各项事业迅速发展，集体综合经济实力跃居杭州市撤村建居社区的前茅，荣获全国和谐社区建设示范社区、全国社区服务先进社区等一系列荣誉，而这一切，主要得益于杭州市10%留用地安置政策。

　　社区被征地后，根据比例，共获得130亩留用地，利用这些留用地，按照“自行开发为主，合作开发为辅”的原则，投资6.25亿元，建设了三新购物中心A、B楼等6大项目，总建筑面积27万平方米。同时，利用这些项目引进了银泰百货、乐购超市、欧亚达家居等知名品牌企业，促进了社区经济的大发展。2012年三叉社区集体资产从2002年撤村建居时是2.6亿元增加到17.18亿元，十年涨了5.6倍；其中，可分配收入为2.39亿元，这6个项目的年租金收入就达到了1.2亿元，占总收入的50.2%，股东人均分红20871元。可以这样说，这些用安置留用地建设的项目，就是三叉社区最重要的支柱，也是村民获得长期收益的一个主要来源。

　　“我们把这些留用地给村集体经济组织，就是为了保障集体经济组织有一个长期稳定的财产性收入。”杭州市国土资源局党委书记、局长卢春强介绍说，所谓留用地安置，就是政府在征用集体土地时，按照征地面积和一定的比例，核定给被征地农村集体经济组织一定数量的安置用地，用于发展二、三产业，壮大集体经济，给被征地农民提供长期稳定的土地收益来源。

　　规避传统征地安置模式缺陷

　　上世纪90年代中期以前，杭州和全国多数地方一样，在项目征地时一般采取“招工安置”、“货币安置”和“养老保险安置”等安置模式。但不管何种安置模式，都有其缺陷，不能令失地农民满意。例如，随着市场经济的深入发展及劳动用工制度的改革，“招工安置”的可能已经微乎其微；“货币安置”由于其“一脚踢”的先天缺陷，越来越不受被征地农民的欢迎；“养老保险安置”也存在收益期“滞后”的不足。

　　为弥补因征地补偿标准偏低而导致失地农民无法维持正常生活水平，杭州在1995年建设绕城公路时，就首次提出了留地建设标准厂房的工作思路；1998年全市范围内开展撤村建居工作后，进一步明晰了留地的概念，明确按征收农用地面积(不含林地)10%的比例核准留用地，同时结合村集体经济股份化改造，村民作为股民参与收益分红；随后杭州市政府又出台了一系列政策加以完善、创新，2005～2008年，先后出台《关于加强留用地管理的暂行意见》、《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》、《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》等，2013年，结合征地制度改革试点工作，对历年的管理制度进行了全面梳理，形成了较为完整的留用地制度框架，不断扩大政策惠及面，丰富开发模式，严格批后监管。

　　据了解，杭州是全国范围内较早试行留用地安置制度的城市之一，很多城市也尝试了留地安置，但只有杭州是大规模制度化地进行，并走在了全国前列。

　　科学进行留用地安置

　　确保被征地农民有长期稳定的收益

　　经过多年实践探索，杭州的留用地安置方式逐渐规范、持续创新，以完整的制度化体系确保留用地项目收益“细水长流”。

　　在杭州市国土局局长卢春强的办公室里，记者看到了一本如同银行存折卡的留用地指标卡，主要作为留用地建设项目计划立项、规划用地、用地审批的依据。杭州对有土地征用的村集体按建设项目征收农用地(不含林地)面积的10%核发留用地指标，对暂时没有土地被征用或现有指标不足的村，允许以该村撤村建居时的测绘面积为依据，预支最高不超过指标总量40%的指标，以此来确保每个社区都有留用地可用。

　　同时，为了确保村集体利益，根据城市发展及城中村改造的需要，对村庄规划进行深入研究，实施“一村一方案”，在规划选址上，坚持“先留地，后征地”，由村集体先行挑选留用地位置，保证在规划允许的情况下，将最好的地块留给村集体，从而为村级留用地项目落地创造了条件，提升了留用地项目的商业价值，有效避免了村镇发展后期“无地可用”、地块难以开发或开发后效益不明显等问题。比如三墩镇虾龙圩社区的留用地项目——紫金港国际饭店，位于申花路与古墩路的交叉口，与浙江大学紫金港校区正门相惜对坐，并与该社区的另一项目紫金港大酒店遥相呼应，地理位置极佳。

　　在项目业态上，除房地产项目外，村集体可自主选择，以保证长期有收益；在产权管理上，村集体控股不低于51%，且不得分割转让和销售，确保村集体对留用地项目绝对控股并长期持有物业；在项目资金上，不仅享受土地出让金核拨政策，且市级层面的各项税费也按照项目补贴形式返还村集体，以此来全力扶持村集体经济发展。

　　据统计，截至今年10月，我市主城区范围内已落实留用地项目用地5080亩，出让留用地项目超过200个，其中在建85个、竣工122个。通过留用地项目开发，村集体经济组织“以地生财”，通过长期持有或自营物业得到了快速发展，培育了稳定的收入来源；失地农民也由“村民”变“股东”，获得长期、稳定的分红。据对杭州六个城区29个被征迁社区股份合作社的调查，自2010年以来，股民分红年均递增18.5%，比全市农民人均纯收入递增率高出6个百分点。目前，留用地收益、农民公寓房租收入和被征地农民养老保险收益共同构成了我市市区农民收益的“三保险”。同时，2008年-2012年，市区共返还留用地项目土地出让金约60亿元，为村级留用地项目的启动和经营开发提供了资金支持，直接惠及村集体经济的发展壮大。

　　虽然杭州的留地安置政策已经呈现较好效果，但相关专家提醒，留地政策适用范围有限，对经济较发达地区作用明显，而相对不发达地区和远离城市的确则难以发挥作用，不宜一刀切。

　　同时，杭州市征地拆迁办公室主任王永涛也表示，接下来比较关心的是被征地农民的再教育问题以及城市化生活适应问题。

　　根据2013年7月一份对427个被征迁农民的问卷调查显示，认为拆迁后房屋财产更有保障的占87.8%，认为房屋更值钱的占75.2%，认为交通更方便的占62.7%，认为学校更优质的占83.5%，认为商场更近便的占78.3%，认为小区环境更美的占91.1%。更可喜的是“被征迁人”的城市化。对市区717名被征地劳动力的调查显示，经过培训后的劳动力转岗二三产业的比率提高了29个百分点，自主创业率提高2个百分点，40岁及以下年龄段劳动力失业率仅为2.6%。同时农民变市民，也是生活方式的转变。比如2007年以来，三墩镇虾龙圩社区每年出资分批组织退休的股民到北京旅游，头几批，总有些村民在天安门广场因随地吐痰、乱丢烟蒂等不文明行为被罚款，而现在，他们变得更加文明，旅游团队实现“零罚款”。在杭州，像这些经历撤村建居的农民，如今正用自己的方式成为市民，逐渐融入、顺应城市生活。

新闻报道来源：每日商报

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